PPP立法合二为一,国务院法制办将主导

时间:2016-08-20 10:08   来源:

2016年7月7日召开的国务院常务会议中,李克强总理在听取了PPP模式推广情况汇报后强调,“我们建设法治政府,国务院法制办一定要超越部门利益。在起草相关法律法规条例过程中,既要充分听取吸收相关部门的意见和建议,更要站在‘法治’的高度,超越于部门利益之上。”他当即明确要求由国务院法制办牵头,加快推进PPP相关立法进程,以更好的法治环境更大激发社会投资活力。据披露,上述汇报过程中,国家发改委和财政部两个部门分别提请了“特许经营立法”和“PPP立法”的意见,其中许多内容重复交叉,还有不少意见相左。国务院法制办负责人表示,应该统筹协调两部门意见,推进单一法案的立法工作,为推广PPP模式提供根本的法律保障。自此,争论了近两年的PPP立法工作由财政部和国家发改委两部门正式移交给国务院法制办主导,PPP领域的立法实现了“两法合一”,这一重大决策得到了业内人士的普遍认同和积极响应。

事实上,我国当前的PPP模式立法出现了由财政部主导的政府采购服务PPP模式规范体系和由国家发改委坚持的特许经营PPP模式规范体系两种不统一的现状。其中,财政部负责起草的《政府和社会资本法(草案征求意见稿)》于2016年初结束征求意见;而由国家发改委牵头力推的特许经营法,争取在2016年9月底前形成《基础设施和公用事业特许经营法(草案征求意见稿)》送审稿,按照立法程序上报国务院。

从学术层面来看,两部法律草案其实没有本质差别。无非是PPP立法比特许经营法范围更广些,内容更具体些,两个部门在PPP领域权力分配上更倾向自己的部门。业内人士认为,一个PPP项目实施一般在10年以上,如果其间PPP领域出台上述两部法律且时间肯定不一,这会给投资者带来很大不确定性,也让投资者尤其是民间投资者不敢介入PPP项目。而且两部法律有交叉和冲突,也让投资者和地方无所适从。而两部法律合二为一,然后进行体系性立法,则稳定了投资者预期,也可让PPP项目更好地落地。

因此,随着两法并一法的推进,PPP将迎来一法之下“双轨制”的管理,在解决特许经营与PPP的区别的同时,也为使用者付费与政府购买服务提供了更多保障。随着立法内容的逐渐完善,两个部门的利益应该求同存异,从主导方到参与方的转变,或将成为两部门联手推动PPP落地的一个契机。虽然特许经营和PPP概念不同,但目的都是激发社会资本尤其是民间投资的活力,解决的问题一样,在社会投资持续下降的当下,抛开部委之间的利益,保增长才是根本。这是国务院首次强调PPP立法合二为一,可以尽可能消除两者目前项目重叠、矛盾的规范,统一立法思路,制定一部效力层级更高、更为完整、统一、协调的法律,实现政府购买服务PPP模式规范体系和特许经营PPP模式规范体系的衔接,从而实现PPP模式在规范层面的统一,推动PPP模式在实践过程中的应用发展。

撰稿人:浙江财经大学中国政府管制研究院  金暄暄 科研助理

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