中国电信产业管制机构与反垄断机构的协调博弈研究

时间:2017-01-13 16:05   来源:原文《中国电信产业管制机构与反垄断机构的协调博弈分析》,刊登于《经济与管理研究》2014年第8期。

电信产业的健康发展既需要行业管制机构的规范和监督,也需要反垄断机构对市场竞争秩序的维护。发达国家均较早地设立了专门的管制机构和反垄断机构,发展至今已趋于成熟。而目前我国电信产业的主要管制机构——工业和信息化部并不具备相对独立性、专业性、权威性等特征,还不能称为一个严格意义上的管制机构。从理论上讲,管制机构为保障垄断性产业的发展,保证垄断性产业的规模经济性,必须适当控制企业的数量,制定必要的市场准入和企业运营标准;而反垄断机构的目标是维护市场的正常竞争秩序,尽可能减少限制竞争的行为。管制机构与反垄断机构目标导向的不同导致这两类机构决策主张的差异,这便容易引起两类机构间的矛盾和冲突。此外,目前我国管制机构执法的主要依据是行业法规,反垄断机构则依据《反垄断法》,但是行业法规中的一些规定却与《反垄断法》存在冲突,而电信产业的行业法规与《反垄断法》的关系以及两类机构的职责界定一直没有明确,这就造成在处理管制性产业反垄断问题时,管制机构的决策容易受到反垄断方面的质疑,而反垄断机构在管制机构的制约下也难以较好地发挥作用。

为解决管制机构与反垄断机构冲突与协调问题,首先需要对两类机构的权利配置模式进行分析与选择。目前国际上存在单一机构执法和两类机构合作执法两种模式,我国学者对这两种模式的特点做了分析,得出比较一致的观点是,尽管单一机构执法可以避免机构间协调的难题,但是结合电信管制专业性的要求和反垄断的需要,仍应采取两类机构合作执法的权力配置模式。这种合作执法模式带来的最大问题就是如何建立两类机构间合理有效的协调机制,因此,本文借鉴库珀—约翰协调博弈的基本模型,构建了一个两类机构的不对称支付协调博弈模型,并引入策略互补性的概念探讨我国电信产业两类机构的协调机制。(协调博弈的基本思路和过程可查看原文)

通过协调博弈和策略互补性的分析可知,协调的成功取决于两类机构间策略互补性的程度,策略互补性越强,协调成功的可能性就越大。通常情况下,管制机构与反垄断机构同时选择协调与同时选择不协调都是协调博弈的均衡策略,但是在不确定性存在的情况下,由于单独选择协调策略会带来额外的损失,因此往往会出现风险占优的次优均衡策略取代最优均衡策略的现象,即协调失败。根据策略互补性的特点可以得到加强互补性的动力机制,即成本节约、利益趋同以及互信与沟通。成本的节约主要通过法律制度的建立与完善、机构职能的明确等得以实现;利益趋同需要建立促进两类机构协调的激励机制;互信与沟通的建立可以通过形成信息沟通与互相监督机制实现。因此,电信产业管制机构与反垄断机构的协调机制可以总结为四个方面:制定与完善有关法律制度;明确两类机构的职能定位;建立机构间协调的激励制定;形成信息沟通与互相监督机制。

(一)制定与完善有关法律制度。管制机构与反垄断机构冲突的根源除了两类机构行为目标上的差异,更重要的原因在于法律制度的不完善。在电信管制法律制度方面,目前我国电信管制机构的主要法律依据是《电信条例》,但是现有的《电信条例》无论在管制的专业性方面,还是在打破电信市场垄断方面都已不能满足产业发展的需要,而能够作为电信管制基本法的《电信法》却迟迟没有出台。在电信市场开放的进程中,多数国家都是首先出台《电信法》,并依法引进和强化竞争机制,打破垄断。而我国的《电信条例》则是在电信改革多年后才颁布实施,且《电信条例》中的一些规定已不能满足电信改革的需要,因此,尽早颁布《电信法》是解决我国电信管制立法缺位和推进电信产业深化市场化改革的必然要求,只有电信管制有法可依,才能为处理好电信管制与反垄断之间的关系提供法律依据。

在反垄断法律制度方面,现行的《反垄断法》在涉及电信等管制性产业反垄断的规定过于笼统,缺乏具体的实施细则。例如《反垄断法》第七条规定,“国有经济占控制地位的关系国民经济命脉和国家安全的行业以及依法实行专营专卖的行业”国家对其经营者的合法行为予以保护,但“保护”的范围和程度并没有明确的界定,导致反垄断机构在电信等管制性产业执法的合法性常常受到质疑;《反垄断法》细则的缺失使反垄断机构在管制性产业的反垄断执法缺乏足够的法律支持,与管制机构的协调合作更是无从谈起。因此,完善《反垄断法》及其实施细则十分必要。

(二)明确两类机构的职能定位。根据我国垄断性产业深化改革的基本要求,在电信产业要实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革,实行网运分开、放开竞争性业务,推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。因此,在管制机构与反垄断机构的职能定位上,可以从电信产业不同业务的类型和监管过程的不同环节来进行划分。从业务类型的角度分析,电信产业虽然属于典型的自然垄断性产业,但也并不是所有业务环节都具有自然垄断的特征。

随着市场化程度的提高,电信等管制性产业的自然垄断性范围大大缩小,越来越多的业务领域不再具备自然垄断的特征,这就需要管制机构适当放松管制,特别是在市场准入和价格等方面要更多地发挥市场机制的作用。目前,许多发达国家电信管制机构的主要职能已实现由经济性管制向社会性管制的转变,虽然目前我国的电信管制尚不具备完成这一转变的条件,但是随着电信市场竞争度的不断提高和反垄断制度的逐渐成熟,管制机构逐渐放松经济性管制仍是未来电信管制发展的方向。另一方面,竞争性业务的增加使反垄断机构在电信产业的职能范围不断扩大,与管制机构放松进入和价格管制相应,反垄断机构应以加强监督在位企业策略性行为和价格审查为导向,对其职能做出动态性调整。

(三)建立两类机构间协调的激励制度。由前面分析可知,利益趋同可以有效促进策略互补性的形成,这就需要在管制机构和反垄断机构间建立促进相互协调的激励制度。建立促进两类机构协调的激励制度首先要从立法层面予以保障。目前我国电信管制机构主要依据《电信条例》执法,电信管制本身涉及反垄断的不少方面,但《电信条例》中并没有在执法方面与反垄断机构相协调的相关规定。另一方面,我国《反垄断法》在立法之初虽然考虑到了与行业管制机构协调的问题,但是其“协调”采取的却是“妥协避让”的办法,并没有真正意义上起到协调的作用,反而削弱了电信产业反垄断执法。因此,无论是将来制定的《电信法》,还是修订的《反垄断法》都需要加入促进不同机构协调的规定,并明确不同主体的权利义务关系。

此外,建立两类机构间协调的激励制度还可以通过适当调整绩效评价办法的途径实现。对于管制机构,可以将市场竞争度作为其绩效评价的新内容。目前我国对政府机构的绩效评价并没有形成明确的评价体系,只是以效率和公平作为评价政府机构行为的基本价值取向,而将市场竞争度作为管制机构绩效评价的重点,将有利于促进电信市场的开放,这既能够保障电信市场的公平竞争,又能够有效改进电信产业的整体效率,同时满足了效率和公平的基本原则。在两类机构的协调方面,由于反垄断机构执法的根本出发点就是促进市场竞争、维护竞争秩序,因此将提高市场竞争度作为管制机构绩效评价重点,在一定程度上有利于两类机构目标的一致性,进而减少协调过程中的矛盾和冲突。对于反垄断机构,可以将反垄断执法的专业性作为其绩效评价的重要内容之一。

(四)形成信息沟通和互相监督机制。形成有效的策略互补机制是两类机构合作协调成功的关键,而建立有效的机构间信息沟通机制是策略互补性形成的基础。目前我国在信息公开方面仍存在诸多障碍,特别是机构间的信息沟通机制尚未形成。对于设立不久的反垄断机构,在反垄断相关工作中积累的信息还十分有限,面对反垄断投诉和审查,由于可获得信息的限制,而拥有信息优势的管制机构与反垄断机构缺乏信息沟通,往往使反垄断机构处于十分被动的地位。对于电信产业,工业和信息化部对其实行综合性专业性管理,掌握着电信产业重要的数据和信息,这些信息能够直接为电信产业的管制与反垄断提供决策依据。因此,需要建立有效的管制机构与反垄断机构的信息沟通机制。因此对于两类机构间信息的沟通需要建立合理、安全的机制。在不断完善机构自身信息公开平台建设的同时,对于涉及电信产业市场准入、价格、互联、投资以及并购重组等有关数据、法规和案例,进一步建立两类机构之间的信息共享平台,以增加反垄断机构信息获得的途径。

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